一、引言

煤电行业是中国碳减排的大头吗？

抓好煤电行业碳减排，能加速中国碳中和吗？

我国的碳减排顶层政策设计应学习西方吗？

这些问题的正确回答，都是否定的！

在碳减排领域，很多双碳领域专家和领导认为：煤电企业碳排放量占全社会碳排量的80%，只要抓好了煤电企业的碳减排，就抓住了整个碳减排大头，就能加快整个国家碳中和进程。而抓煤电企业的碳减排，通过碳排放权配额，就控住了碳排量。因此，现在全国碳交易市场直接就叫做碳排权交易市场，目前只有煤电行业被纳入碳交易市场。据报道，2021年开始启动的全国碳市场，首批纳入全国碳排放配额管理的是发电行业，包括2225家发电企业和自备电厂，其二氧化碳排放总量约为40亿吨/年，占我国全年碳排放量的比重超40%。目前我国发电结构中，火电占据绝对比重，装机容量占比超55%，年发电量占比超75%。这些煤电企业将成为参与全国碳市场交易的主体，它们当中90％以上是首次参与碳市场，此前参与区域试点碳市场的发电企业共有186家。

上述观点完全是一厢情愿，完全没有理解和抓住全社会碳排放的本质。

这种思维，简单曲解了全社会碳排放的运行规律和碳减排的影响机理，只看到问题的表面。可悲的是，我们的碳减排顶层设计，就真的按这种错误思维运行了20多年。碳市场运营了8年，总交易量还不到200亿。总量规模低到几乎可以忽略不计，有的交易日甚至只有两三千元交易规模，交易所的电费或者碳排放成本都不够。这样的碳市场能为碳减排发挥多少作用可想而知。

但是，煤电企业却已被搞得苦不堪言。因为减排，发电企业的产能被碳配额限制，成本也提高了很多。有一些企业甚至开始碳排量数据造假，其实就是为了能生存。2021年更混乱的情况是，有的省为了控制碳排量，因发电厂发电量受限，只得对生产企业拉闸限电。这是对宏观经济的极大破坏。行政手段对市场机制造成了极大的冲击，既没有好的顶层设计理论和思想做指导，具体的政策工具设计又不接地气，所以实施效率低下，对发电企业也不公平，极大地破坏了宏观经济的正常运行。

这种现象已持续了多年，需要尽快调整。

当然，前提是先要厘清问题的本质。

中国煤电企业一年消耗煤炭40亿吨

二、抓煤电碳减排，并非抓大放小

事实上，“管好煤电企业碳减排，就管住全国碳减排大头”是个伪命题，是我们对碳减排内在逻辑的错误认知造成的。

2.1 问题拆解

让我们对碳排放问题做一下拆解：

社会总碳排放量拆解

这个拆解图表达的意思是，煤电行业的碳排量确实占到了全社会的45%。但我们再往下拆解时发现，如果要对煤电行业实现碳减排，煤电行业自身对本行业碳排问题产生的减排影响的权重最多20%（此数据并未专门研究，应该是高估的），这样两个层级综合影响评估下来，不到9%（45%*20%）。因此抓好煤电行业的碳减排不可能超过社会碳减排需求的9%。而91%的全社会碳减排空间，我们搞了快30年，至今没有好的方法来推进，非常可惜。

事实也是如此，据对煤电企业的调查，通过这些年的工作，煤电企业后续自身碳减排潜力和空间并不大了，而碳排放成本的增加和碳排放管理成本的增加，已让煤电企业苦不堪言。

2.2 煤电行业碳减排难题与挑战

发电企业开展碳交易面临的困难【1】

发电企业面临保增长和碳减排的双重压力。

一方面，保增长电力需求持续增加。2002～2011年，我国GDP年均增长率为10.7%，全社会用电量年均增长率达到11.1%。虽然2012年以来，我国经济发展进入新常态，用电增速大幅回落，用电结构进一步优化，用电格局进一步调整，但未来一段时期内，随着我国经济的持续增长，我国发电行业需要加快发展以满足快速增长的电力需求。

另一方面，来自国家的减排压力越来越大。我国已经提出至2020年和2030年的目标是单位国内GDP二氧化碳排放分别比2005年下降40%～45%和60%～65%约束性指标，以及在2030年左右二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰的总量控制目标。发电企业在确保增长的同时减少温室气体排放将是未来发电行业面临的巨大挑战。

发电行业减排潜力深度挖掘面临较大难度

发电行业在改革开放的几十年中，尤其是近十多年，在发电效率和新能源等技术碳减排方面均取得了显著成效。

根据中电联分析，2016年，全国火电单位发电量二氧化碳排放约822克/千瓦时，比2005年下降21.6%。要进一步发掘发电行业碳减排的技术潜力日益困难，通过强制性制定技术标准持续推进深度减碳已经难以为继。目前我国对发电行业减排已有较为严格的标准和要求，煤电机组供电煤耗和电网线损水平达到或接近国际先进水平，节能减排空间逐步缩小，发展清洁能源及低碳技术是必然选择，但是碳减排技术发展尚不稳定，缺乏核心技术且成本过高，使得短期内还无法完全依靠低碳技术解决减排问题。因此，充分考虑我国电力工业的减排潜力，设置合理的总量控制目标至关重要。

电力行业碳减排市场失灵和政府失灵

发电企业短期内发电成本加快上升。加入全国碳市场后，短期内可能使发电企业的发电成本呈现上升趋势。由于电力需求的增加必然会导致更多的二氧化碳排放，而发电企业为了履行政府下达的碳排放配额指标，同时保证电力供应，需要通过采取电厂技术升级改造、清洁能源发电技术、碳捕集技术或者通过碳交易实现减排目标，这无疑都会增加发电企业的运行成本。

据测算，在煤电企业购买配额占总碳排量3%、碳价50元/吨时，煤电企业利润减少2.8%【2】。这是对煤电企业相当大的经营冲击，并且对碳减排没有什么大的作用。如果，煤电企业需要购买的碳排量占比提高，则不堪设想。要知道若干年内，煤电电力是支撑中国宏观经济的基石。

发电企业特别是火电企业目前已经处在高负债和亏损的困境中，成本的增加无疑将加重其生产负担，随着碳配额价格的波动，配额分配趋紧以及有偿配额的比例增大，发电企业的经营压力将逐步增大。对于发电企业而言，碳排放成本将逐渐成为其生产成本中的重要组成部分。由于目前电力行业的市场化程度较低，发电企业的成本并不能顺利向下游传导。

发电企业目前存在碳价难以传导、发电量难以自主确定等难题。目前我国大部分地区的上网电价与售电价仍由政府批复，电力价格还不是完全由市场决定。电价不能反映碳价，无法体现不同机组减排技术水平、减排成本的差异。发电计划由政府制定的，发电企业还不能完全按照市场化方式自主确定发电量。

发电行业是作为首批纳入的碳交易行业，根据国务院批准的配额总量设定和分配方案，在发电行业都是采用基准线法。在基准线的配额分配体系下，管理水平高、单位产品排放强度比相应基准线低的发电企业配额会有富余，随着碳市场的实施，企业发电越多，获得的配额就越多，竞争优势就越来越明显，随着电力体制改革不断深入，获得的发电机会市场空间越来越大；管理水平比较低、技术装备水平比较低、单位产品排放强度比相应基准线高的发电企业配额会缺少，可能在未来市场的竞争中处于劣势。但是目前，发电计划由政府制定，企业面临有富余配额却不能多发电，没有富余配额但必须完成计划电量的矛盾。

目前，我国电力市场化改革正在推进之中，提出逐步取消发电计划、推进发电侧和销售侧电价市场化，但改革到位还需要个过程。

碳减排过度管控煤电行业，易引发金融风险，打击宏观经济

中国人民银行货币政策委员会前成员马骏在博鳌论坛期间的一次简报会上说：“中国的高碳排放企业和行业如果不能减少排放，将不得不在未来30年退出市场，这将带来金融风险。”这种理论将套牢中国在内的发展中国家，包括中国的经济和金融。

马骏认为，中国向清洁能源的转变意味着高污染行业的公司收入将下降，会导致更多的不良贷款。根据他的团队的估计，到2030年，煤电企业的贷款违约率可能从目前的3%跃升至22%。这样的贷款违约率代价是很难承受的。今年3月从货币政策委员会退休的马骏，是中国金融学会绿色金融专业委员会主席，该协会是由央行管理的研究机构。

事实上，大量的中国煤电行业的投资回收期还未到，中国的电力需求还将快速增长。在碳减排上过度重点关照煤电行业，将使其前面20多年的投资无法收回，中国数万亿巨额的煤电投资ROI很差，融资坏账高企，会对宏观经济造成巨大伤害。从阴谋论的角度看，这恰恰掉进了西方给我们挖好的气候问题（碳减排）这个大坑里。

其实，我们可以做得更好。

不伤害煤电行业，不伤害宏观经济，还可以更快地实现碳中和，这就需要我们在学术理论上和顶层政策设计上，不能被西方的思想和游戏规则局限，而要有更大的突破和创新。

2.3 中国的碳减排大头不是煤电行业

为什么非煤电行业对煤电行业的碳减排有80%的影响权重，对全社会的碳减排有90%以上的影响权重，对碳减排的努力其实我们远远做得不够。

这个道理在于，发电是为了生产，为了宏观经济发展，发电企业承担了全社会的电力供应。如果全社会生产企业用同样的电力，产出2倍的GDP，即单位碳排放强度降低50%，这个减碳空间比发电行业降低50%单位发电碳排放更容易，成本更低。

或反过来表达，全社会生产企业如果产出同样的GDP，只用了上一年50%的电力，就意味着电力行业可以少发电50%，发电行业碳排放也就减少了50%。通过经济转型，发展数字经济、服务业等，单位GDP的碳排强度只需要传统行业（建筑、水泥、钢铁）的几分之一。

前面已指出，电力行业单位发电的碳减排潜力空间技术上已很有限，成本空间也很有限。而社会生产企业单位GDP碳排放强度降低的空间夸张点还可以说是无限的。当前中国单位GDP碳排放强度是北美的2.3倍、是欧洲的3.5倍。再明确一下，管好了煤电企业碳减排，最多只管住了全社会16%的碳排量（假定煤电行业实际直接碳排量占全社会80%的情景下）。而全社会84%的碳排量，20多年了，我们还缺乏能力去推动其碳减排。

当前国内双碳话题虽然很热，但真实情况是，前端煤电企业已承受不了，全社会组织和全社会个人却没有感觉。这才是当前碳中和进程中最大的问题。

一个国家的电力行业的碳减排，不能只看电力行业，因为电力行业的碳减排与各个行业的生产质量、单位产值的碳排放强度极其相关。即不能用割裂、静态的眼光来看待电力行业的碳减排，否则，会将我们引向错误的方向。

能源的使用和碳排放是一个产业链的概念，是一个消耗过程，要将碳排放分布在全社会产业链上来考虑，独立的减排处理方案一定是错误的。碳减排是一个系统工程，想抓住一个最大环节，就解决了碳减排的大问题，这种想法是徒劳的。目前，我们的困境是，在煤电行业碳减排空间有限的情况下，要实现大的碳减排，就要承受经济不发展和人民生活水平下降的结果，这也是西方国家所期待的局面。

中国前面20年的碳减排进程，实证上已经证明了这一点。要有全局和系统的思维来研究，来设计顶层策略，才可能解决问题，才能加速中国的碳中和进程。事实上，我们当前的顶层设计和碳减排操作就是在错误的方向行进，难度大、成本高、效率低，对宏观经济危害极大，需要尽快变革。我们需要对占有全社会碳减排80%甚至是90%以上的全行业推进碳减排，用高效率、低成本的方式开始行动。

所以，我们一定要意识到：只抓煤电行业碳减排，其实只抓住了全社会不到9%的碳减排，而全社会90%以上的碳减排我们还没有影响到。全社会全行业碳减排实际上成本更低，所以我们需要尽快改变现行模式。

煤电企业是能源中间生产商，碳排放不是自身的需要

三、当前的碳市场为什么注定失败

中国碳市场有七八个省已经试点近十年了，交易规模历史总量不到200亿人民币。一个如此受人注目的市场，但交易规模小到甚至可以忽略不计。2021年全国碳市场建立后，仍没有大的改观，有的交易日甚至是零交易。这样的进步实在太慢了，碳市场对全社会碳减排的贡献太小了，从交易数据上看，其贡献甚至也可以忽略不计。

这样的碳市场顶层设计，一定是有很大问题的。

3.1 碳排权交易市场的定位是错误的

当前的碳市场是碳排权交易市场，主管部门发布的交易管理规则就是《碳排放权交易管理办法》。确实这是国际通行的碳市场游戏规则，但却是错误的碳市场设计。

碳排权碳市场有诸多问题：

1）碳排权是不标准产品，难以形成规模市场

碳排权是一种政府权力，政府权力是最不标准的。各国政府政策不一样，国内各个省的政策也不一样。不标准不一样的东西，需要一套很复杂的规范和很复杂的核查过程，导致交易成本太高，就很难形成市场规模。国际和国内20多年的碳市场实践基本验证了这一点。

碳排权分配，可多可少，可松可紧。省与省之间的协调统一很困难，国与国之间的碳排权分配就更难了。近30年的全球气候大会就是碳排权博弈史，从来没有成功过。

2）对政府要求太高，难以推开

碳排权碳市场对政府的能力要求、工作量投入和廉政要求都非常高。中国的碳排权碳市场运行了近20年，还没有搞定煤电行业，还有这么多行业的碳减排怎么推进呢？政府推进一个行业碳减排就需要这么高的成本，还造假事件多发，怎么来推动全社会碳减排呢？

碳排放权的分配方法是个超级技术活，政府基本干不了。虽然有很多学者研发了多种分配方案，但基本都是行政极大地干预了市场，是负效率的。

碳排权分配可以说是近年一个显学，立了很多项目课题。但显然这是一个资金投入产出低、碳排放量投入产出低的研究领域。研究成果不实用，本身就是对市场的破坏。

碳排权碳市场，显然是方向搞错了，不应该在这个方向上继续做研究了。

3）仅有煤电行业的碳市场，不能实现社会资源最优配置

市场机制的价值在于，大部分情况下，市场无形之手让社会资源配置可以达到有效率的均衡，实现市场资源的有效配置。在一些情况下，市场会一定程度地失效，所以需要政府一定的干预介入，如制定规则、初始权利界定、建立市场和监管等。但政府的干预宜少不宜多，一定不能高估政府人为建立市场的能力和效果。

我们需要碳市场发挥这样的作用，即碳减排从最低成本的市场环节开始，而不是成本最高的环节在减排，这样碳减排对社会福利的损失是最小的。当前，只有煤电行业参与的碳排权市场，是用最高的成本推进碳减排，宏观经济和社会福利损失都太大，极不合适。

当前国际国内的碳排权交易市场，基本上是政府人为设定的市场。其思想来源是科斯理论，却是对科斯理论错误理解和简单套用，其结果并不好。

科斯理论在外部性公共产品的核心价值在于：产权界定清楚、交易成本较低的市场，容易实现社会资源的最优配置，胜于政府收税的解决方案。这一思想非常伟大，它仍是我们解决碳减排问题的核心思想和基石。

但是，把科斯理论用于碳减排问题上，不能简单理解和应用。在气候变化问题上，科斯所谓的“产权”就是“碳排权”吗？科斯所谓的“有效低成本市场”就是“单一煤电行业碳排权市场”吗？显然不是。科斯没有帮我们先知先觉规定好了。在碳排放公共物品事件中，产权就是碳排权，碳市场可以是单一行业（或少数行业）碳市场，这只是我们现在部分专家的肤浅理解和应用。

特别值得指出，设立碳市场的理论依据是科斯社会成本理论：通过权力（产权）确定和低成本的市场交易，让社会外部成本的处理有效安排，使社会资源配置尽可能达到最优。设计碳市场的目的是通过碳市场的碳定价和交易，实现更低成本的碳减排，对宏观和社会福利的影响最小。目前中国碳市场的作用，几乎与初衷是相反的。

因为中国的电价市场是计划经济，在计划经济模式的产业前端设计碳市场，完全不可能发挥市场的作用，确实是一个笑话。在欧美可能还有一些作用，碳市场的碳定价对社会碳减排通过市场机制会发挥出作用，因为人家的电力市场是市场化的。中国目前的碳市场，到现在为止，除了破坏宏观经济的作用以外，与我们的初衷应该是完全背道而驰的。

按中国的国情和市场特点，碳排放的社会成本，放在后端产业链和消费端处理，无论是碳税还是碳市场，效率会高很多。本人还是极力反对碳税的，主张碳市场机制的。但不是现在这样的仅有单一煤电行业的碳排权碳市场，而是启动就是面向全社会全行业的“负碳”碳市场。

在应对气候变化挑战中，碳排放是一个跨时空、大规模、系统复杂的公共物品。作为公共物品分析，其规模和复杂度是庇古先生、科斯先生当时所未遇到的，他们并没有在气候变化问题上给我们提供现成答案。我们必须站在二位大师的肩膀上进行创新，才能解决我们当前的排放难题和气候难题。

碳排放外部性的跨时空特性是指：当前的碳排放，影响到数十年后的人类生存（跨时间）；在南极的碳排放会影响到北极的冰融化和北极熊生存（跨空间）。碳排放外部性决定了人类是命运共同体，中国首倡人类命运共同体这一理念是非常伟大的。这一点也决定了，一个最有效的碳市场一定是全球统一碳市场。国际贸易带来的碳排放责任流转和处理是无法回避的。

碳排放外部性是大规模巨系统特性是指：所有组织和所有的人都参与其中，互相影响、互相流转和发生作用。一个组织的碳排放，其实不是自己决定的，是由下游的需求引发的。上游的碳排放产品会组装到下游的产品中，是下游产品的一部分，上下游如何分担责任呢。这就决定了一个单一行业的碳市场基本上是无效的。这一特性决定了，谁生产谁负责谁排放谁负责的责任机制，在碳排放问题上是值得怀疑的。这种责任机制恰恰是西方最坚持的，因为这是西方封印中国发展的主要抓手。可悲的是，中国学者还不知道要坚决反对和改变这种责任机制。显然，谁消费谁负责的碳排放责任机制，更有效率，特别是在解决类似中国发电碳排放责任和国际碳关税问题上。

3.2 碳市场要尽快变革、要尽快面向全社会

一个有效的能真正实现全社会资源最优配置的碳市场，应该全社会全行业都参与进来，类似于世界各国的股市。当前的股市对全社会资源配置的作用极大，其中一个重要原因是所有行业所有人都参与其中。发挥好股市的作用，政府更重要的职责在于做好监管工作，减少欺诈即可。

国内当前单一煤电企业碳市场，价格信号不能传递，碳排放成本责任也不能传递，市场的作用发挥不到1%，有和没有区别不大。

正确的碳市场顶层设计，至少有三点要变革，这样才能真正发挥碳市场在碳减排中的作用：

一是建立标准化的交易标的--“负碳”。“负碳”就是从空气中拿掉一吨二氧化碳。这个定义与碳排权完全不同，负碳在全球都是标准的，这有利于建立国际化的碳市场，可以做大规模。这样，碳排权分配这件又贵又难的事情就不用继续干了。

二是碳减排需要全社会参与。要尽快让全社会组织和个人参与碳排放担责，进入到碳市场履责。这样将发挥市场无形之手，进行最优的碳减排组合安排，而不是人为再规定分配碳排权。从成本最低的环节开始碳减排，是非常必要的。

三是碳交易需要全社会参与。让全社会投资者（机构和个人）参与碳交易。碳减排需要巨大的社会资源，据世界银行测算，全球绿色金融投入需要250万亿美元，中国需要约200万亿人民币。这既是负担，也是金融发展机会。碳市场要发挥出重要作用，必须有全社会的参与才行。

七八年还未搞定一个煤电行业，这一定是理论基础和顶层设计有问题了。应对气候变化上，我们确实需要一万年太久，只争朝夕。当然，碳排放对经济发展和社会福利的影响要尽量少，同时还要保持公平性。

四、国际视角

在应对气候变化问题上，中国无论在气候变化经济学理论上，还是在碳减排政策顶层设计上，一直在学习欧美，我们自己的创新还很不够。当前抓重点行业、抓发电行业碳减排都是学习西方碳减排的常规思维，并没有触及到问题的本质和核心。

西方当前做法，有它的道理。西方的煤电企业投资回报期已过，投资已收回 ，经济增速较低，电力需求增速也较低，去煤电代价和成本远没有我们高。俄乌战争爆发，欧盟各国照样启动加大煤电生产力度。如果我们跟着人家走，就要吃大亏了。2021年国内煤电企业效益出现了问题，逼着很多煤电企业碳排量数据造假，各地拉闸限电更是对宏观市场经济的严重破坏，是要不得的。

因此，我们不能简单照搬欧美做法，要根据中国国情，设计自己的指导理论和解决方案。

欧盟碳关税CBAM在路上，我们如何应对

五、碳中和的新路径

符合中国国情、并且全球领先的中国碳中和路径，应该是面向全局，通过一个高效率的系统，将全社会碳减排尽快发动起来，所有的组织所有的人都来参与碳减排，而不是只抓一个环节。那么，有没有一种高效的系统做到全社会动员和参与？鲁班研究院和同济大学的联合研究课题表明，在大数据和数字化时代，全社会参与的碳减排系统是可以做到的。鲁班研究院和同济大学联合研究的《全球碳中和新路径--碳票系统理论和实施方案》，就提出了全新的全球气候问题的置顶理论。该理论在前人基础上进行了全面创新，设计了碳减排落地方案，将为中国甚至全球碳中和找到高效的新路径。

《全球碳中和新路径--碳票系统理论和实施方案》（Carbon Ticket System Theory and Implementation Plan）将另文介绍，敬请期待。

“顶层政策+能源转型+经济转型+碳汇技术”系统减碳路径

六、国家政策建议

国际和国内当前的碳减排政策，非常有必要重新设计：

1）将碳市场本质、理论搞清，重新设计责任机制

没有正确的理论指导，盲目的照搬模仿一些西方做法，将给我们带来巨大的风险。碳排放的责任机制尤其重要。谁排放谁担责还是谁消费谁担责，这个责任机制需要我们认真研究。

2）取消碳配额机制，也不采用碳税方案

这二种方案都有重大缺陷，解决不了根本性的碳减排问题，并且对政府能力要求过高，政府工作量和投入太大，成本过高，而减排效果甚微。

3）尽快重新设计碳市场

如前所述，我们应停止碳排权交易市场，建立“负碳”碳市场。碳排权交易市场设计方向是错误的，按此方案无法实现碳中和。碳排权是一种政府权力，不标准，不能估值，更不能国际化交易。应该建立面向碳中和基于”负碳“的碳市场。

碳减排尽快面向全社会。所有有碳排放的社会组织，碳排放强度超过社会平均水平，都应列入碳市场管理。

碳交易尽快面向全社会和全球。让足够的更多的资源进入中国碳市场。

4）应该停止CCER、碳排权等非标准的碳减排机制

建立标准化、可国际化的碳减排机制。CCER同样过于复杂，产品不标准，很难受到国际认同。当碳排放社会成本全面产品内部化后，碳减排不应通过核定进行激励，而应通过市场机制和价格优势获得激励。

碳排权、碳减排量都不碳市场有效的标的，这二个标的都有差不多同样的大问题：操作成本高、难度大、公平性差，最大的问题是不标准化。能国际化的、能做大规模的只有“负碳”，这个不可能有任何歧义、直接面向碳中和的产品，才能帮我们实现目的。

5）煤电企业不做为重点碳减排控制企业

把煤电企业当作普通的产业链中间生产企业，单位产量碳排放强度在行业平均水平以下的，不用承担碳排放成本，产能不受限制，碳排放量不受限制，充分释放其生产力，为宏观经济提供足够的能源。

6）重点控制碳源企业数据、理清碳足迹大数据

即煤矿、油田、天然气等一级能源企业是碳减排控制重点，不是控制这些碳源企业的碳排放，而是控制整个碳源的数据。利用技术系统理清碳足迹大数据，全社会所有组织各自承担责任，碳减排顶层政策的设计就不难。

七、行动建议

国家政府碳排放管理部门，需要加紧行动，建议：

1）加强对气候经济学理论和顶层政策设计的研究，找到适合中国国情的碳减排路径。公平与效率兼顾，对宏观经济和社会福利有利，对碳减排技术激励有效。

2）放弃对煤电企业碳减排的重点管控，释放煤电企业产能。从社会全局重新设计碳减排方案。

3）放弃当前的碳排权碳市场，建立有效的“负碳”碳市场。

参考文献：

【1】吕振宇，售电专家，发电企业开展碳交易面临的困难

【2】全国能源信息平台，碳交易对不同类型发电企业影响及对策